新华网福州9月17日电(记者郑良)2003年4月以来,福建省检察机关探索建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察机制,加强对自身执法活动的内部监督制约,取得显著成效。到今年上半年,通过检务督察共纠正实体处理不当案件955件、程序处理不当案件68件,发现和移送查处违法乱纪的检察人员15人。在2005年9月,最高人民检察院出台《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》,将福建首创的检务督察制度列入"检察改革主要任务之一",提出"建立以纠正违法办案,保证案件质量为中心的检务督察制度"。
--重点岗位和环节监督缺位催生检务督察
2003年初,福建省人民检察院调研发现,检察人员违法违纪问题大多发生在审查批捕、起诉和职务犯罪侦查等重点岗位和环节,且几乎无一例外地存在监督缺位或流于形式问题。
福建省检察院有关部门负责人说,自侦、公诉等重点岗位所办案件占检察机关各类案件的大部分,且都具有终止刑事诉讼程序的职权,检察执法人员拥有较大的自由裁量权,包括自侦案件的初查不立案、变更强制措施、撤案和刑事案件的不捕、不诉以及改变定性、删减犯罪事实等,这些环节受执法人员主观影响大,实践中易出问题。
现行体制下,检察机关在内设机构及其职能的设置等方面对相关权力予以分离,实现了侦、捕、诉权的分离以及复查权与原决定权的分离,但要使这种权力相互制约具有刚性,关键在于有效引发各职能部门形成制约的内在驱动力。因此,除了要有明确制约流程,还应辅以制约责任机制和争议问题处理机制:一方面要求具有明确制约权限的部门对权限内的其他部门案件质量也负有责任,并由业务督察机构督促和追究;另一方面,在办案环节相互制约过程中,不同部门对办案程序、定性、处理等存在争议的重大问题,由非办案环节的业务督察机构协调或提交检委会讨论决定。
2003年4月,福建省人民检察院在现行法律规定和体制框架下,以"加强执法活动内部监督制约"为目标,试行检务督察制度,建立检务督察办公室作为检委会的办事机构,受检察长或检委会委托,对自身执法活动实行专门性的内部监督。
福建省检察院有关部门负责人说,检务督察制度针对原有内部监督制约机制中监督制约滞后,监督力量分散、相互制约形式化等不足,紧紧围绕保障案件质量这一核心目标,形成了一个以监督资源集中化、相互制约刚性化为基本特征的整体运作系统。
--检务督察程序"区分设置、有的放矢"
在检务督察机构的设置上,福建检察机关采取了依托检察院法律政策研究室、扩展检察委员会办事机构职能的办法,检务督察办公室(下称检督办)与检委会一套班子、两块牌子,检督办直接对检察长和检委会负责,受其监督。
福建省检察院有关部门负责人介绍说,检委会办事机构作为检察长和检委会的法律政策参谋机构进行案件质量审查把关、提供决策意见参考,符合其原有职能,也具有授权上的便利性;从行使监督权的能力方面,检委会挂靠的法律政策研究室是检察机关内部从事综合检察业务的机构,具备对检察机关各项职能实施全面监督的能力。从"加强执法活动内部监督制约"出发,检务督察关注易发生违法违纪的环节和部位,抓住重点部门、重点对象、重点案件,确定适当的监督对象。
为实现对重点案件、重点部门和重点环节的集中监督制约,检务督察在程序设置上采取了"区分设置、有的放矢"原则:针对重点案件采取事中督察程序;对复杂敏感的重点案件,由检督办提前介入,通过与办案人员沟通或列席部门案件讨论会,进行实体和程序的同步监督审查,发现问题及时提出纠正意见,认为应当提请检委会研究决定的,及时提出建议;针对重点环节采取事中与事后督察相结合的程序;对于流经各个职能部门的案件,主要采取部门制约在前、专门监督后置的事后监督程序,后一环节制约前一环节,检督办负责督促协调;对于职能部门之间因相互制约产生分歧而提交审查的案件,检督办提出明确处理意见,报请检察长或检委会决定。
--以监督资源整合促监督效能发挥
福建检务督察注重整合监督制约资源,最大限度发挥监督制约效果,具体表现为:
第一,坚持内外监督手段整合运用。其措施包括:注重检务督察与人民监督员制度的有机结合,对于人民监督员监督的"三类案件"(检察机关查办的职务犯罪案件中,拟作撤销案件、不予起诉处理或犯罪嫌疑人不服逮捕的案件)和"五种情形"(应当立案而不立案或不应当立案而立案的;超期羁押的;违法搜查、扣押、冻结的;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪行为的),在按照规定程序完成监督后,将其纳入检务督察范畴,由检督办审查后,提请检察长或检委会决定。
第二,注重检务督察与纪检监察的衔接,形成严密监督格局。首先,由检督办作为执法办案监督的第一道关口,丰富纪检监察的信息来源渠道。检督办对纳入督察事项的案件,将相关材料一律抄送纪检监察部门,并在督察事项办结后将督察结论通报纪检监察部门,便于纪检监察部门发现检察人员有无违法违纪行为。其次,由检务督察部门辅助纪检监察部门实施有针对性的案件监督审查,提高纪检监察监督的准确性和效率。纪检监察部门在查处检察人员违规违纪案件中,发现检察人员的行为可能影响案件正确处理的,将相关情况报检督办后,检督办将相关案件纳入督察事项,并在督察事项办结后将结论通报纪检监察部门。
第三,将检务督察工作人员履职情况列入纪检监察监督范畴,强化监督者责任。检督办通过将督办材料、督察结论及时抄送或通报纪检部门,把工作置于纪检监察的监督之中;同时规定业务部门及纪检监察部门发现检督办工作人员有违法违纪行为的,可以向检察长报告,涉嫌违纪违法的,移交纪检监察部门查处。
--利用科技手段创新检务督察方式
检务督察资源有限,要求其承担所有案件的监督审查工作不仅不现实,还可能造成对正常执法活动的不适当干预或中断。因此,福建检察机关建立了一套简便、有效、易操作的案件信息收集和筛选机制,从而实现了检务督察各项功能。2005年底,福建省人民检察院委托福州市人民检察院研发出一套具备检务督察功能的办案管理软件,基本实现了检察机关所有案件操作的信息化、网络化和标准化,办案程序通过软件的设定形成规范化流程,检务督察机构通过办案软件可以直观地看到各类案件办理过程和细节,基本做到了实时监控。同时,软件能够自动筛选出督察的重点案件,大幅度提升执法监督的准确度。目前,这套软件经过进一步改进和完善,正在福建全省检察机关推广。