“国家机关、事业单位和社会团体可以通过旅行社安排公务旅行”，与垄断无涉，而是旅行社正常业务的一种回归。业内人士认为，在有望于今年12月份正式出台的《上海市旅游条例》中，类似的创新性条款还有许多。该《条例》的出台，将进一步确立旅游业在上海市发展中的战略地位，再一次显示了这个国际化大都市敢为人先的气魄。

10月9日，上海市人大常委会审议了《上海市旅游条例(草案)》，一个月后还将进行二审。这是上海市人大常委会确定将在今年审议的立法项目，如果没有特殊情况出现，将于今年12月份正式出台。

《条例(草案)》共六章57条近8000字，包括总则、旅游促进与发展、旅游规划与资源保护、权益保护与经营规范、法律责任、附则等，是上海市第一部地方性旅游法规。因涉及广大旅游者的权益保障及旅游经营者的经营规范，在初次审议之前的今年5月至6月，该《条例(草案)》全文上网并刊登于《上海法治报》，向广大上海市民征询意见。

据参与起草的上海市旅游事业管理委员会的有关人员介绍，该《条例(草案)》充分体现了创新性与当地实际情况相结合的特点，30%左右的内容在兄弟省市的“旅游条例”中也有涉及，70%的内容则有较明显的创新。而且比较详细，正式获得通过后，将是上海旅游行业的“基本法”和“母法”。

创新内容引人瞩目确立旅游重要地位

仔细研读《条例(草案)》发现，值得关注之处有不少：如强调了政府促进对旅游发展的意义，共有17条内容涉及，在协调机制、财政资金的投入、会展与节庆旅游促进、依托相关产业发展等方面，有具体意见；在不少地方存在争论的旅游资源经营权的有偿出让问题上，明确提出可以这样做，但应当通过拍卖、招投标等方式进行；在将上海定位为都市型旅游的前提下，不仅强调了对自然资源的保护，还提出了对历史人文、工业、商业、体育、文化和市政项目等其他社会旅游资源的保护；要求旅游经营者公开服务项目和收费标准，明码标价，旅游景区(点)价格调整的，应当提前2个月向社会公布等。

除此之外，上海市旅游委有关负责人特别对《条例(草案)》中的几点进行了说明。他说，第十二条地接旅游市场开放促进，意味着上海地接旅游市场的全面开放，外地旅行社可以组织团队直接来上海进行旅游活动，上海市政府有关部门应当为外地旅行社在交通、咨询服务等方面提供方便；第十七条假日旅游预报和旅游警戒预报中提到，上海市旅游委应当在春节、五一、十一等法定节假日的一周前，通过公共媒体每日向社会发布主要景区点的旅游设施接待状况，以及相关旅游区域发生自然灾害、疾病流行或者其他可能危及旅游者人身和财产安全的情形的旅游警戒预报。表面上看来，每年的几个黄金周里国家就是这样做的，但实际上做到这一点并不容易，对旅游行政管理部门的行政作为能力提出了很高的要求。如果按此实行，几个月前上海游客在四川遭遇泥石流的悲剧就可能避免；第二十二条政务商务旅行促进中，将旅行社可以安排公务旅行明确了下来，这是一个突破，体现了创新性；第三十五条主要旅游景区(点)旅游者容量控制中，要求景区(点)要确定承载量，则不仅保护了旅游资源，也保证了旅游者能在较为舒适的条件下完成旅游过程。

公务旅行交由旅行社打理突破桎梏展现广阔市场

如果说《条例(草案)》的不少内容，在以前的实践中也有涉及或也是这样做的话，则第二十二条政务商务旅行促进的提出，则比较明确地将“国家机关、事业单位和社会团体可以通过旅行社安排公务旅行”写进了法律，这在全国还是首次。

上海市旅游委主任姚明宝，就这一条特别对人大进行了说明：“为防止公款旅游，根据以往的惯例，出差不能凭旅行社的发票报销。事实上，通过旅行社安排政务商务旅行，是国际上的通行惯例。由于旅行社的业务具有一定的规模性，其价格往往比自行组织出行更加经济和便捷，不但可以降低行政和商务成本，也便于事后审查，有利于规范公务旅行活动。只要有序管理和操作，可以有效防止腐败行为发生。”

据介绍，为保证这一条的顺利实施，《条例(草案)》获得通过后，有关部门将陆续出台配套细则，列出限制性条款，对旅行社的资质、政府采购的原则和程序等进行明确。

因为《条例(草案)》尚没有得到最后通过，多数业内人士不愿过多发表意见。就是在这些不多的意见中，旅行社普遍对此条款表现出积极的欢迎，认为极富前瞻性和操作性。一些旅行社表示，过去一直想做但无法做到或不敢明做的事情，现在终于由政府在条例中给予了保障，对旅游企业来讲无疑是利好消息。事实上，上海市一些外资、合资企业的商旅活动大都通过旅行社来组织，但旅行社在有关国家机关、事业单位和社会团体的此项业务上，却一直半遮半掩，今后终于可以大张旗鼓地发展了。

这一条写进政府的条例中，会不会被也可以安排公务旅行的、除旅行社之外的其他利益方，评价为垄断经营呢？对此，有关人士说，首先，第二十二条讲的是“公务旅行可以由旅行社安排”，用词是“可以”，意味着也可以不通过旅行社安排，完全由旅行者自愿；另一方面，按照国际惯例，商务公务旅行从来都是由旅行社安排的，将其写入《条例(草案)》，只能算是旅行社正常业务的回归，没有垄断可言。

据介绍，这一条在初审过程，并没在上海市人大常委会引起过多争论。这些代表委员平时出国参加的商贸考察和会议展览，均由旅行社安排接待，有切身体验，对这种做法是国际惯例的判断基本认同。

平等有序才能平衡发展经营者的权利也要保护

市场发展，立法先行。《条例(草案)》的尽早通过，是上海市旅游行业发展的一件大事，对全国也将产生示范作用。第二十二条政务商务旅行促进的规定，对我国商务旅行的发展尤其具有推动意义。

对于这一市场，美国运通公司公布的一组数字曾经被广泛引用，该公司预计：我国一年的商务旅行费用支出为42亿美元，占亚洲地区的17%。但近来许多国内学者认为这组数字还显保守，仅仅包括了在中国的国际商务旅行，而中国国内的商务旅行费用应该是其的5倍还多。

对于竞争日趋激烈、利润被大大摊薄的旅行社行业来说，涉足商务市场无疑是一个前景光明的出路。但目前除了合资商旅企业为跨国公司提供的服务外，国内真正的商旅服务还未开展起来。国内一些旅行社、旅游网站提供的“机票+酒店”预订，仅仅是商旅服务的“初级产品”，比较完善、成熟的商旅产品应包括为企业制定全年的差旅计划，依靠专业化的分工和网络化经营，为客户提供系列化的商旅支持和全面的差旅服务，这一点只有专业公司才能胜任。

为此，在认识到商旅服务是一个大市场、而且这个市场的经营环境越来越好的今天，国内旅行社企业要不断提高学习能力和开拓市场的能力，早一点品尝到这块“蛋糕”的美味。

据记者了解，除了《条例(草案)》第二十二条外，上海的旅行社企业也普遍对紧跟着的下一条、即第二十三条市民旅游计划表示出欢迎。根据这一条的规定，旅游将成为上海市民的一种权利，倡导鼓励市民一年内安排一定时间参加旅游活动，使旅游成为基本生活要素，同时推进机关和企事业单位实行带薪休假制度，鼓励企业推行奖励旅游制度，将旅游纳入职工福利、奖励的内容。

在得到上海市民和旅游经营者较大认同的同时，也有旅游专家对《条例(草案)》中的一些内容表示了异议。比如第四十条先行赔偿中规定，“由于第三人全部或者部分不履行合同给旅游者造成损失的，可以由旅游经营者先行赔偿。旅游者在旅行社安排的旅游购物项目中购买旅游商品，其合法权益受到损害的，旅游者可以要求旅行社赔偿；旅行社赔偿后，有权向销售者或者生产者追偿。”

对此，有关参与起草者解释说，这主要是针对旅游活动中，旅游者流动快的特点而制定的。近年来，上海市每年发生的数百起投诉案件中，由于第三者原因的投诉占了绝大多数，为此，“先行赔偿”的概念早已被写入《上海市旅行社管理办法》，这次是以法律的形式将其明确下来，并且将先行赔偿的对象从旅行社扩展到了所有旅游经营者。

但有关专家认为，旅行社被公认是旅游行业的“龙头”，是旅游六要素的组织者，现在已存在旅游者认为交了团款后就是“卖”给了旅行社、旅行社要对行程中的所有大事小情负全责的现象，让旅行社感到很大压力。此条款的实行，会否增加旅行社的经营风险呢？

除此而外，旅游经营者的权利在现实中也有受到侵犯的实例。如那些专以“服务质量不好”为由，借“媒体曝光”为武器，讹诈旅行社的“旅游黑客”，近年来就多次干扰旅行社的正常经营。固然，《条例(草案)》要体现对旅游者的权益保障及对旅游经营者的规范，但权利与义务是对等的，在特殊情况下，经营者也会变成弱势群体，他们的权益同样需要保护。