在市人大、市政府的关心下，经市十二届人大常委会第六次会议审议通过的《上海市防汛条例》（以下简称《条例》），今年9月1日起正式施行。《条例》的颁布和实施，使上海的水务法规体系更加完善，标志着上海的防汛工作开始步入法制化轨道，为进一步开创防汛工作新局面提供了有力的法律保障。
　　一、制定《条例》的必要性
　　从地理环境和气候条件来看，上海是台风多发和上游洪水下泄的区域。因此，上海每年都在不同程度上遭受着台风、暴雨、高潮和洪水的袭击，市民的生命财产和城市安全受到了不同程度的威胁。如果同时遭受台风、暴雨、高潮和洪水“三碰头”、“四碰头”袭击时，容易形成特大自然灾害，造成重大损失。
　　从城市特点来看，上海经济发达、人口稠密。尤其是经过上世纪九十年代以来的快速发展，上海的市区和郊区都发生了巨大变化。因此，上海的防汛任务很繁重，历届市委、市政府都十分重视防汛工作，将保证城市的汛期安全作为每年季节性工作重点之一。
　　经过全市人民多年来的不懈努力，目前本市基本建成了以千里海塘、千里江堤、市区排水、区域除涝“四道防线”为主体的防汛工程设施体系；形成了以市和区（县）人民政府防汛指挥部为核心的防汛组织指挥体系；组建了“平战结合”、专业化、社会化的防汛抢险队伍，在汛期和突发事件抢险救灾中发挥着骨干作用；建成了覆盖全市的防汛信息自动测报系统，为各级防汛指挥机构的科学决策和指挥调度奠定了基础条件。
　　在肯定成绩的同时，上海的防汛工作也还存在着一些不容忽视的问题，主要表现为：（一）部分地区和单位防汛组织体系尚不完善，少数单位甚至存在着“汛前凑班子，汛后散摊子”的现象，影响了防汛工作的日常监督检查和平时安全防范工作的开展；（二）有些部门和单位履行防汛职责的情况不尽人意，各项防汛措施不能得到全面、及时、有效的贯彻实施；（三）防汛基础设施建设跟不上城市快速发展的速度，中心城区的部分排水系统标准偏低，在连续暴雨情况下，道路积水时有发生；（四）部分单位和市民的防汛意识和法制观念不强，侵占和毁损防汛工程设施、堵塞排水管道、拒绝或者阻碍防汛安全监督检查等现象时有发生、屡禁不止。防汛工作中存在的问题，严重威胁上海人民生命和财产安全，直接影响上海新一轮发展的大局。
　　为了进一步加强防汛工作，在总结本市多年来防汛工作经验和教训的基础上，制定一部具有地方性特色、操作性强的《上海市防汛条例》是十分必要的。通过《条例》，对防汛机构的组成、防汛专业规划和防汛预案的编制和批准、防汛工程设施建设和管理、防汛抢险等多方面的工作用法规的形式加以规范，确保城市安全。
　　二、《条例》的主要内容及其特点
　　即将施行的《条例》共分七章、54条。第一章总则，第二章防汛专业规划和防汛预案，第三章防汛工程设施建设和管理，第四章防汛抢险，第五章保障措施，第六章法律责任，第七章附则。总的来看，《条例》具有鲜明的针对性、操作性和地方特色，而且内容比较丰富全面，涵盖性较强。其主要特点是：
　　第一，从上海防汛工作的实际出发，突出了上海地方特色。在《条例》出台前，已有的与防汛有关的法律资源较多。在上位法中，有国家的法律和国务院的行政法规，如防洪法、防汛条例等；在同位法中，本市涉及防汛工作的地方性法规有水法实施办法、河道管理条例、排水管理条例、滩涂管理条例、内河航运管理条例，政府规章有黄浦江防汛墙保护办法、海塘管理办法、水闸管理办法、内河港口管理办法等。但从上海防汛工作的实际来看，这些法律资源涉及防汛工作的内容存在五个问题：一是针对性不强，不能体现上海的地方特色；二是涵盖性不强，不能指导上海大部分的防汛活动，一些行之有效的防汛措施没有法律依据；三是规定比较原则，缺乏操作性；四是个别条文不适应当前的新情况、新问题；五是分散在各个法律、法规和规章中，不便于行政主管部门的管理。因此，《条例》在已有法律资源的基础上，从上海实际出发，对有关内容作了梳理，进行归并和整合，并有针对性地细化了上位法部分规定，调整、补充、完善了同位法中与防汛工作相关的内容，增加了有保护河道、防汛墙、海塘的有关规定，加大了对违法行为的处罚力度，重点解决目前本市防汛工作中较突出的问题，从而体现了地方特色，形成了规范本市防汛工作的特别法。
　　第二，强调了防汛专业规则和防汛预案在防汛工作中的重要地位和指导作用。多年的防汛工作实践证明，科学的防汛专业规划和完善的防汛预案，是使全市防汛工作做到有备无患、未雨绸缪、临危不乱、指挥若定的重要保证。因此，在《条例》中将有关防汛专业规划和防汛预案的内容专门设立了一章，共有6条，并从防汛专业规划和防汛预案的定义、功能，以及编制、批准的主体和程序等方面做了全面的规定，目的就是要确保所编制的防汛专业规划和防汛预案做到科学和完善。同时，强调了防汛专业规划和防汛预案的法律效力和指导作用。因此，防汛专业规划和防汛预案一经批准，必须严格执行。
　　第三，设定的管理职责、管理制度和管理内容具有较强的针对性和可操作性。自然灾害的不确定性和应对工作的被动性，决定了防汛工作必须坚持预防为主、常备不懈的方针，必须加强日常管理，尤其是对防汛工程设施的日常管理，使其在防御和减轻台风、暴雨、高潮和洪水引起的灾害中充分发挥作用。《条例》针对近年来在日常管理工作中存在的重点、难点问题和薄弱环节，对水行政主管部门和防汛工程设施管理单位在管理职责、管理制度和管理内容等方面作出了十分明确而具体的规定。如在第三章，要求水行政主管部门必须对各类防汛工程设施制定运行方案，提出管理、保护范围等；要求防汛工程设施管理、养护单位必须按规定进行安全鉴定等。同时，重申并强调禁止擅自填堵河道和5种危害防汛墙安全、6种危害海塘安全的行为，以及向排水管道排放施工泥浆，倾倒垃圾、杂物等行为。这些规定和原有的有关法规条款相比，更明确、更具体，并具有较强的可操作性。
　　第四，法律责任的内容比较全面，并加大了对违法者的处罚力度。《条例》的法律责任有关条款具有三个特点：一是不仅对管理相对人设置了法律责任，同时也对管理者设置了相应的法律责任；二是对《条例》中的每一项禁止行为和限止行为，都一一对应的设置了既明确、又具体的处罚条款；三是对违法者采取更为有力的行政处罚措施。
　　三、认真学习宣传贯彻《条例》，努力开创上海防汛工作的新局面
　　《条例》的颁布实施，对本市各级防汛指挥机构和水行政管理部门依法组织和实施防汛工作提供了法律依据。因此，各级防汛机构和水行政管理部门都要将认真学习、宣传、贯彻《条例》作为当前一项重要工作进行全面部署。
　　1、认真组织学习，深刻领会《条例》的精神实质。市防汛指挥部和市水务局将在9月上旬组织市防汛指挥部成员单位的领导、区县防汛指挥机构和水行政管理部门负责人、防汛工程设施管理单位分管领导进行培训，由市人大常委会法工委负责人讲解条例精神和主要内容，提高依法组织和实施防汛工作的能力和水平；市水务局将在9月下旬至10月上旬，分批组织市和区县两级防汛机构工作人员、水行政执法人员和防汛工程设施管理单位相关人员进行培训，重点讲解条例的主要内容，明确管理职责、执法任务、法律责任等专业知识。各区县防汛机构和水行政主管部门也将根据情况各自组织各种形式的学习和培训。通过培训，准确把握条例条文，熟知法规赋予的各项职责，为全面贯彻实施条例奠定基础。
　　2、广泛开展宣传活动，为《条例》的贯彻实施创造良好的氛围和社会环境。各级防汛机构、水行政主管部门将充分利用电台、电视、报刊、网络等媒体进行广泛的宣传活动，让更多的市民知晓《条例》、了解《条例》，支持防汛工作。同时，结合汛期防汛工作部署，向有防汛任务的部门和单位发送《条例》单行本和宣传资料，扩大社会影响，促成贯彻实施《条例》的良好氛围。
　　3、加快制定或修改与《条例》配套的规范性文件工作。为了确保《条例》的顺利贯彻，市水务局有关部门要根据《条例》有关条文，抓紧制定配套的规范性文件。
　　4、强化水行政执法监督检查，确保今年安全渡汛。《条例》对执法监督检查内容和违法行为的处罚作出了明确规定。各级防汛机构、水行政主管部门和防汛工程设施管理单位、执法部门要切实履行《条例》所规定的监督检查职责，真正做到有法必依、违法必究、执法必严。当前正值汛期，市水务稽查总队要在9、10月份要开展专项执法整治活动，根据《条例》规定的禁止行为和限制行为，明确执法重点，严厉查处违法案件，确保安全渡汛。