上海社会科学院研究员、上海市人民政府决策咨询研究专家近日就国资改革与上海新一轮发展发表专题文章。全文如下：
　　这一轮国资改革是否有效，能否成功，在很大程度上取决于我们能否对国有资产在社会经济生活中的作用，有一个正确的定位；取决于我们能否对国有资产管理体制的模式，有一个正确的选择；取决于我们能否协调好各行为主体的利益关系，使改革成本降到最低。
　　国有经济与民营经济、外资经济共同构成社会经济发展的支撑，此消彼长的目的就是要使总量增大。
　　国有经济的战略性调整与国民经济结构的战略性调整必须同步，必须结合，必须相互促进。
　　自十六大明确提出国有资产管理体制改革和国有经济布局结构调整的目标、方向、任务和原则以后，我国国有经济的改革措施和发展趋向非常引人关注。国务院国有资产监督管理委员会4月挂牌，《企业国有资产监督管理暂行条例（草案）》5月出台，一场国资改革攻坚战的序幕已经拉开。
　　就上海而言，地方经营性国有资产约占社会总资产的30％左右，加上中央和其他省区在沪投资，比重就超过了50％，可见国资改革对上海新一轮发展影响之大。国有企业问题已经谈了20多年，国有经济改革试了20多年，表层次的问题解决了不少，深层次的矛盾还有很多。由于我们即将面临WTO过渡期结束后的全面开放，国有经济改革在时间上的回旋余地已经很小，甚至可以说，已经没有了退路。
　　这一轮国资改革是否有效，能否成功，在很大程度上取决于我们能否对国有资产在社会经济生活中的作用，有一个正确的定位；取决于我们能否对国有资产管理体制的模式，有一个正确的选择；取决于我们能否协调好各行为主体的利益关系，使改革成本降到最低。
　　关于国有经济的功能和地位
　　国有经济改革，有一个目标模式的确定问题。作为前提，必须首先考虑国有经济究竟具有什么地位，应该发挥什么作用？这个问题想清楚了，才有可能进一步考虑如何巩固这个地位以及如何发挥这个作用。
　　我们认为，在这个问题上一直有一个认识误区，似乎国有经济就是计划经济的产物，似乎国有经济的比重越小，改革就越彻底。其实，事情并没有这么简单。如果能够通过“一退了之”迅速发展经济的话，我们就不必辛勤努力这么多年，俄罗斯经济也不会苦苦挣扎这么多年了。需要强调的是，国有经济是一种特殊的经济形态，它在现代经济中具有特殊的功能。如同社会主义有计划，资本主义也有计划，资本主义有市场，社会主义也有市场一样，国有经济也并非是我们国家所独有的。在各国经济和社会发展的过程中，国有经济真正具有的功能或应该发挥的作用主要有两个：一是稳定，二是调节。在战后经济恢复时期，在发生经济危机的时候，国有经济的比重一般会有所提高，作用应该有所增强。那是因为，此时经济发展的宏观环境不好，民营经济难以支撑，经济增长可能下滑，所以需要国有经济迅速进入，进行有力的调节，以维持经济的稳定和社会的稳定。相反，在国民经济处于正常运行的时候，或者趋向繁荣状态的时候，民营经济就会迅速成长，外资经济也会不断进入，这时，运行效率较低的国有经济就应该收缩，甚至退出有些领域。
　　上述分析可以引申出一点：国有经济确实应该“有进有退”，但是不能简单地理解为在不同领域的“有进有退”，而且还包括在不同时期的“有进有退”。国有经济的地位和作用并非是固定的或一成不变的，而是一个动态的概念，是一个随着不同发展时期和不同发展需要而不断发生变化的概念。
　　那么，我们目前的情况又是如何呢？从总体上讲，我们的经济处于一个持续高速增长的起飞阶段。即使全球经济不景气，中国经济和上海经济仍然向上，仍然看好，民营经济的发展势头很好，外资经济的进入势头很猛。在这样的背景条件下，国有经济的战线收缩或比重下降，从经济的角度来评判，是合理的和必须的。但是，我们又是发展中国家，处于经济发展和体制改革的转型阶段，经济的高速增长与结构的不平衡发展又是同时并存。收入结构、需求结构、社会结构和区域结构的不平衡，经常性地导致经济和社会的不稳定，除了国家宏观政策的调节以外，国有经济也承担着不可替代的历史性责任。因此，至少在当前阶段，国有经济还不能把“趋利原则”作为唯一的原则，还不能一退了之，它的中流砥柱作用仍然不可缺少。此外，我们现在希望谋求跨越式发展，希望能够在新科技革命浪潮中抢占先机，需要把握住战略企业和战略产业的发展方向和发展速度，因而，国有经济的先导作用又是极其重要的，是必不可少的。
　　据此，可以得出三个结论：第一，无论从进一步提高经济效率和经济效益的角度，还是从有利于进一步动员社会资源（民营经济和外资经济）的角度来看，我们在某些经济领域对国有经济规模或比重进行战略性收缩是必须的。尤其在上海，天时、地利、人和，内在需要存在，客观条件成熟，当前是收缩最好的时机。国有经济与民营经济、外资经济共同构成社会经济发展的支撑，此消彼长的目的就是要使总量增大。
　　第二，国有经济的战略性调整与国民经济结构的战略性调整必须同步，必须结合，必须相互促进。这同样与国有经济的特殊功能和作用相关。十六大报告已经提出了国有资产管理体制改革与国有经济布局结构调整的结合，这一点很重要，只有改革了国有资产的管理体制，才能实现国有经济布局结构的战略性调整。再进一步，国有经济的布局结构调整，也有助于实现作为我国“十五计划”主线的国民经济结构调整。
　　第三，我们当前不能把国有资产管理的目的局限于保值增值。国有资产作为一种资本形式，谋求价值的增加是必须的，但仅此是不够的，是片面的。那是因为，保值增值只反映所有资本的共性特征和一般要求，而国有资产是一种特殊形式的资本，加强国有资产管理的目的不仅要达到微观目标，实现保值增值，而且更为重要的是履行宏观职责，为保证我国转型期国民经济的健康稳定持续的增长而创造必要的外部条件。因而，也就有了促进国有经济战略性调整的必要，有了国有企业战略性改组的必要。只有这样，才能更好地实现国民经济的结构性调整，实现新世纪我国小康社会的全面建成、中华民族的复兴和社会主义的现代化。
　　关于国有资产管理体制改革的必要性
　　上海在新一轮发展过程中，国有资产管理体制的改革是一个十分重要的环节，可以成为新的动力，促进和带动整体经济的迅速发展，也可能成为阻力，影响和约束上海的新一轮发展。因此，我们当前就应该树立紧迫感和责任感。
　　上海的国有资产管理改革实质性启动于1993年，应该承认，在实践中已经逐步形成了一些经验，也取得了不少成绩。例如，初步形成了“两级管理、三个体系、三个层次”的体制框架；又如，逐渐形成了国有资本流动和国有资产重组的有效方式，包括通过国有企业改制上市盘活了资产存量，调整产权结构和产业结构；通过控股参股方式，嫁接外资经济；通过BOT、专营权以及企业股权转让盘活了基础性领域存量资产；通过跨地区、跨行业、跨所有制资产重组，推动国有企业做大做强；通过土地“空转”等方式充实国有企业的资本金；通过地方国有与中央国有的资产重组，收缩了地方国有经济的战线等等。
　　经过多年以来坚持不懈的改制、重组、调整和发展，上海国有经济的布局和国有企业的发展发生了根本性的变化，资产总量在不断增加，营运效率在逐步提高，产权结构在迅速调整，产业结构得到了优化，股权化程度得到了提高，同时还解决了调整阶段或过渡阶段必须解决的经济问题和社会问题。
　　那么，目前面临的问题主要在哪里呢？
　　第一，战略性调整的任务仍然十分艰巨。上海的国有资产几乎遍布现有的15个部门之中，行业覆盖率达到85％，甚至还有52.7％的国有资产在竞争性行业中。
　　第二，经营效益较低的状况必须迅速改变。在目前遍布85个行业的国有资产中，有23个行业是亏损的，涉及国有资产500多亿元。2001年上海地方国有资产的平均资产收益率（4.5％）不仅低于投资主体多元化的股份制企业（8％），甚至还低于银行一年期贷款的利率（5.85％）。
　　第三，国有资产管理分散，国有资产调整缺乏整体调控机制。由于受到条条管理的局限，经营性国有资产充其量只能较为顺利地在本部门内或本行业内流动，而跨地区、跨行业、跨所有制、跨国流动，就很困难了。
　　第四，权责界限还不够清晰，尤其缺乏合力机制。目前，授权经营公司与行政主管委办关系在逐渐理顺的过程中，政府机构的职能在逐渐转变，但是，真正成为履行出资人职责的行为主体还需要有一个磨合过程，一个有机结合的过程。
　　第五，流动成本过高，缺乏社会协调机制。由于国有经济布局结构的调整和国有资产管理体制的改革都必然会涉及到安置职工、清偿债务、处置不良资产等非常复杂的难题，需要投入相当的转制成本和转型成本。再加上我们的行政管理体制和管理方式还需进一步改革，目前还存在着审批环节过多、政策配套不够等问题，导致国有资产流动过程中的中间环节过多，流动成本也过高。
　　第六，调整动力不足，缺乏微观利益机制。由于国有资产目前存在着一定数量的不实资产和不良资产，因此在流动或调整过程中可能造成账面上的减值或缩水，这与我们对企业干部经营业绩（保值增值）目标考核产生矛盾。再加上我们在微观层面上缺乏有效的机制，因此，在微观层面有自身考虑，有切身利益，有阻力，甚至造成相当一部分国有企业干部采取“宁守不发，宁静不动，宁公不私”的消极态度。如何将国资退出与内部人的利益结合起来就成为一个必须重视的现实问题，可能也会成为能否操作顺利的关键。
　　关于国有资产管理体制的模式选择
　　十六大确定了国有资产管理体制改革的五个要点，即：（1）中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，强调了一个“分级管理”的原则；（2）权力、义务、责任的统一，强调了“有效管理”的原则，以解决目前存在的“责大权小”和“责小权大”问题；（3）管资产、管人、管事的结合，强调了一个“专司管理”的原则；（4）国家利益都要通过法律法规予以确定和保护，国有资产流失要追究责任，强调了一个“法治管理”的原则；（5）进一步探索国有制的多种有效实现形式，大力推进国有企业的体制创新、技术创新和管理创新，强调了一个“创新管理”的原则。
　　在实践中，我们深刻地体验到，十六大报告的现实针对性很强，思路十分清晰，观点也十分明确，已经为我们确定了新一轮改革的基本原则，上海应该根据江泽民同志关于“站得更高一点，看得更远一点，想得更深一点”的要求，在国资改革方面作出新的探索、新的努力和新的贡献。
　　第一，把握住国有经济调整的方向和目标，寻求有效实施的方式和路径，创造相应的制度条件和政策条件。上海在今后五年内调整的方向应该是促使上海的国有资本逐步向基础性、公益性以及先导性产业领域集中，充分发挥外部效应、整体效应和先导效应。
　　第二，政府管理机构能否“分清职责，转变职能”，是关系到国有资产管理体制能否完善和国有经济调整能否实现的基本前提。这个问题的关键在于能否真正贯彻“社会经济管理职能与国有资产管理职能相分离”的原则。比较理想的制度安排是：政府委办管理的对象应该是包括非公企业在内的全社会企业，而不能仅仅局限于国有企业。国有企业和非公企业，都是社会主义社会的企业，都是在为社会主义建设作贡献，我国加入WTO后更是应该对所有企业都予以一视同仁的国民待遇，不能对国有企业有任何形式的偏爱，更不能将之作为自己的“小金库”。与此相应，政府委办的管理方式也应该从以前那种以行政手段为主的直接管理，逐步转到以经济、法律、政策手段为主的间接调控。
　　第三，国有资产出资人的管理职能，现在逐步转为国资委（办）来承担，实行专职管理。这个方向是正确的，但必须进一步明确国有资产管理部门的基本功能，应该包括防止国有资产的流失，以及优化国有资产的配置。为了有效地实现这两条，还有必要进一步建立全市性的国有经济调整规划，实施国有资产经营预决算管理，完善国有资本流动的监督机制，提高有序性和规范性。
　　第四，由于国有资产的种类各异，功能定位不同，营运方式也不同，因此，有必要实施“分类管理”的方式。在竞争性领域，国资管理的目标应该定位于：调整退出目标和保值增值目标。能否协调好这两个目标之间的关系，既是一件非常重要的事，也是一件很难做好的事。就当前而言，应该根据“调整目标优先，在调整中实现保值增值”的原则。在基础性领域，应该更多地注重外部经济效益和社会整体效益，并且在原先已经取得的经验基础上，进一步完善“投入－盘活已形成资产－再投入”的模式。在公益性领域，应该以逐步推行市场化、公司化和投资主体多元化为指向。
　　第五，国资管理方式今后应该逐渐从实物管理型转向股权管理或财务投资型，希望能够在现有的授权经营公司基础上推动国有资本以完全市场化为基础的产权重组，以财务投资人的角色，持有公司的国有股权，促进和实现跨地区、跨行业、跨所有制、跨国的完全市场化经营运作，发挥他们在资本运营、技术升级、国内外市场开拓等方面的优势，推动上海经济结构的进一步调整和企业组织形式的进一步改革。与此相应，“管人”也应该只管到作为产权代表的董事或董事长，经营管理层面应该完全市场化运作。
　　第六，股权管理需要以股权交易市场为操作平台，因此，相应也就提出了进一步完善产权交易所的任务，关键是要充分发挥其在国有资产管理体制改革以及国有经济战略性调整中的作用。产权交易所是市场，无论从理论上还是从现实需要上讲，都不应该隶属于政府部门（包括国资办）。产权交易所也应该改革，例如，在产权交易中逐步放宽产权市场准入标准，拓宽产权重组的空间，激活产权交易；产权交易要逐步形成政策规则统一、功能耦合、竞争规范有序；逐步放大区域性交易，拓展海外融资渠道，实现产权交易市场与国际市场的接轨。
　　第七，国有资产管理也要依法治理，依法办事，对国有资产运行进行“资本预算”，形成公共财政的体制框架，是当前情况下的一种有效方式。国有资产退出后的资金变现，实际上构成政府的“第二财政”资金来源，但同样需要加强收益管理。如果国有资产的运行和经营进行预算管理，那么就必须要通过人大的审议、批准和检查，这样就在政府之外增加一个社会监督和法律监督。我们必须在今后的实践过程中逐步加强监督层的功能建设和制度建设，体现“管理、运营、监督三者要分开”的原则。