游客与旅行社签订了旅游合同之后，旅行社竟“人间蒸发”；“低价诱人”的旅游产品常常让游客成为旅行社之间恶性竞争的牺牲品。面对在旅游市场上常常出现的种种不规范行为，旅游业内人士指出，这是因为缺少一部全国性的旅游大法
３００多名游客刚刚和一家旅行社签订了旅游合同，该旅行社竟“人间蒸发”了；看中了“５０元的某某低价旅游线路”，游客却发现自己已成为旅行社之间恶意竞争的牺牲品。面对这些旅游行业中长期棘手的问题，近日，旅游、法律专家齐聚京城，就“旅游保险”、“旅游市场监管”等议题展开讨论。
与会专家认为，我国旅行社行业存在的问题在很大程度上是出于旅游法制体系不健全。一些旅行社为了牟取最大的经济利益，利用旅游法规较少，且存在着一定法律空白的缺陷，一直通过“打擦边球”来实现其追求最大利润的目的，结果不仅使游客受害，最终还会导致整个行业受损。
问题一：旅游保险难起作用
与会专家一致认为，如今市场上的旅游保险不能有效、及时地保护游客的合法权益。比如，游客虽然购买了多种旅游保险，但在旅游事故发生以后，各种险种都迟迟不起作用，最终导致游客因得不到赔偿耽误了治疗的时间。
●专家观点：现有旅游保险就像温吞水，必须创新品种
北京旅游学院的张昌教授在接受本报记者采访时阐述了他的观点：旅游经济日益火爆，旅游保险却像温吞水，而旅游保险中存在的法律问题总是在事故发生后才显得那么尖锐。
首先，旅游保险无明确的法律定位。现行《保险法》中基本未涉及到旅游保险，《旅行社管理条例》主要针对的是旅游行业的管理，很少涉及旅游合同的签订、规范等。旅游保险内容上既涉及人身，也涉及财产，是一项综合险；但在法律上却无确定的概念、承保对象、承保范围和承保责任的规定。据了解，在目前的旅游保险市场上，虽然险种颇多，但具有真正“为了旅游而保险的”险种却很少。
其次，旅游险的投保人的法律地位和法律责任缺乏明确规定。以旅行社责任险为例，国家旅游局《旅行社投保旅行社责任保险规定》中规定：“本规定所称旅行社责任险，是指旅行社根据保险合同的约定，向保险公司支付保险费，保险公司对旅行社在从事旅游业务经营活动中，致使游客人身、财产遭受损害应由旅行社承担的责任，承担赔偿保险金责任的行为。”可见，旅行社责任险核心在于“责任”。
由于旅行社处于中介地位，提供的是一种代理服务，一旦游客出险，首先需要先分清责任才能赔付。也就是要先界定旅行社“上游”的包括酒店、餐饮、景区、航空、铁路、汽车、游船等多个直接服务提供商的法律地位、应承担的责任，然后才是旅行社承担的责任。但实际情况是，只要出险，游客一定会先找旅行社，这是因为游客在旅游过程中出险经常是“人生地不熟”，另一个原因就是旅行社与游客有合同关系。
第三，缺乏权威的仲裁和调解机构，也是出险后责任难以认定的重要原因。由于旅游活动的特殊性，旅游出险地与投保地常不一致，一旦出险，责任认定较为困难。加之旅游系统缺乏权威性的仲裁、调解机构，在争议纠纷的解决上没有主动权，容易造成旅行社和保险公司之间的矛盾，如经常发生游客住进酒店后物品被盗、自由活动期间外出造成的伤害等事故，这些事故是否属于旅行社责任险理赔范畴等，目前尚无法界定，这直接导致了旅游事故理赔难。
第四，社会整体旅游保险意识差。对北京、上海、广州３地的旅游消费者进行的一份调查结果显示，购买旅游保险者仅占受访者的２０％－３０％。目前，出外旅游的人群中有８０％是自助游，而这部分出游者基本上处于无保险状态。
事实上，很多人存在着侥幸心理，不愿购买保险；有的游客存在认识误区，认为既然已有旅行社责任险，就没必要再去买一份保险了，殊不知旅行社责任险并不能保证游客整个行程的安全无忧。另一方面，游客并不清楚该如何进行风险转移，对可以帮助自身转移风险的途径，如购买旅游意外保险，缺乏了解及实际操作经验。还有，其他旅游服务商如旅游景区（点）等亦缺乏防范自身风险的保险意识。
解决上述问题，首先要明确旅游险的定位，在尚未制定“旅游法”的情况下，可通过《旅行社管理条例》等来界定旅行社等旅游服务商在旅游服务中的法律地位和法律责任。加快创新旅游险品种，积极开发旅游市场上急需的险种，如饭店公共责任险、旅游景区公共责任险、特种旅游保险、漂流安全保险、旅行综合险、旅游紧急救援险等。提高服务水平，改进投保方式和理赔方式，以方便游客。
问题二：国内旅游现行管理条例滞后
专家认为，在国内目前《旅行社管理条例》下产生的旅游合同和旅游相关的服务细节，显然已经跟不上旅游业发展的速度，这必然会导致旅游业在各个环节中出现问题。
●专家观点：尽快制定“旅游法”，促进我国旅游业健康发展
中国社科院旅游研究中心研究员魏健在接受采访时告诉本报记者，随着中国旅游业市场机制的确立，旅行社行业在发展中出现了很多问题。这些问题如何解决？他通过比较中国和日本旅行社管理的异同，得出了这样的结论：法制化管理和行业自律相结合是旅行社行业持续健康发展的必然选择。
魏健认为，国内《旅行社管理条例》（以下简称“条例”）及其《实施细则》主要涉及“条例”制定的目的、适用的范围、旅行社的性质、分类、设立条件、经营管理、监督检查和罚则等。从其内容中不难看出，这些规定侧重强调的是纵向法律关系，即强调政府对旅行社的管理和控制。比如在旅行社的经营资格、经营范围方面，“条例”规定的很明确，凡达不到条件或超范围经营者一经主管部门发现，就可立即处罚。但对于旅行社经营活动方面，“条例”中的有关条款很少，以致遇到问题时，执法部门很难从中找到适用的法律条文。
在已经发生的众多游客和旅行社之间的矛盾纠纷中，最能表现游客和旅行社之间法律关系的文本莫过于旅游合同。而我国“条例”实施细则中对旅游合同的规定则很笼统，只是从旅游行程安排、旅游价格、违约责任等方面做出了约束。
显而易见，这个规定的前两条与目前流行的旅游广告的内容无二，而且由于没有国家或行业标准的合同文本作为参照，长期以来，旅行社自制合同的现象比较普遍，有些地区甚至违规不签合同。这就造成了很多纠纷无法处理。
从目前国内多数旅行社与游客签订的合同不难看出的共同点是：双方权利义务不对等，对旅行社有利的条款多，对游客的权利予以保护的条款甚少。比如，在退团问题上，如果游客退团，那么旅行社就有权从游客的预付款中扣除火车票、机票、船票的订票费及退票费；距出发前７日内，要扣取预付款的１０％；距出发前３日内，扣取团款的５０％。从此中不难看出，游客在合同中处于不平等地位。同是在出发前３日内退团，游客要拿出团款的５０％作为赔偿；而旅行社只需支付游客预付款１０％的违约金。
从法律关系来讲，这样的合同把游客的法律主体地位否定了，而实际上，旅游企业和游客都是法律关系的主体。也正因为国内的旅游合同不规范、条款不细致，使得很多问题无法妥善解决。
相比之下，日本《旅行业法》（以下简称“法”）中类似的规定很值得我们借鉴。如在旅游合同的签订问题上，“法”中的规定更有利于旅游行业的发展。日本“法”明确规定：“旅游行业者应事先制定与游客缔结有关旅行业务的约款”。“约款”的内容非常丰富，其条文规定之细腻堪称典范。比如，订立合同时，要写明旅游日程、旅游费用、旅游地、观光设施、景点、交通工具种类、等级及公司名称、住宿饭店的种类和名称、客房的种类、设备及景观等。
另外，“法”对以下情形还做了详细的规定：旅游行业者可以变更契约内容的条件（如遇到天灾、战乱、政府命令及旅行安全无法保证等情况）、旅游行业者可以调整契约中原定旅游费用的条件（如因经济形势变化导致交通、住宿部门等调整价格）；游客在哪些情况下可以解除合同、旅游行业者在哪些情况下可以解除合同（包括旅行开始前和旅行开始后解除合同两种情况）以及旅行开始后解除合同旅游费用如何变化；旅游过程中因旅游行业者故意或过失造成游客的人身、财产受到损害，旅游行业者如何赔偿；旅游行业者变更旅程，包括起止时间、旅游地、观光设施、其他旅行目的地、交通工具的等级或设施、交通工具的种类或公司名称、住宿饭店的种类或名称、住宿饭店客房的种类、设备或景观有变动等。日本“法”规定，此时不但要向游客退还实际旅行费用，还须支付一定数量的“旅程变更赔偿金”。
如此详细的条款，即使游客在出行前未曾仔细阅读，而在旅游过程中发生纠纷，游客也无须担心自己的利益得不到保障了。
日本的标准旅游合同有两个明显的特点：其一，有效地明确了合同双方的权利、义务和责任，公正合理，既考虑了旅游行业者的利益，又维护了游客的利益；其二，避免了许多无谓的纠纷，合同双方均以标准合同为依据，谁违约，谁承担相应的责任。这样，日本旅游行业立法的目的——保护游客和旅游行业者的合法权益以及维持旅游业务交易的公正就能够顺利实现。
“通过比较中日两国的旅游合同，我们看到的是，我国旅行社与游客签订的合同条款过于简单，而不少游客旅游前马马虎虎，对旅行社的‘不平等条款’不认真仔细地看上一看，就糊里糊涂签了字。旅游活动中权益受到侵害时，双方常常是各执一词，使得相同、相似的案例在我国往往久悬不决。而在日本，这些则可以及时依‘法’解决。”魏健这样说。
中国消费者报2004-11-05 讯 刘永刚
