随着旅游业进入历史新阶段，我国旅游行业行政也面临着很多值得研究探讨的问题，根据现实状况、宏观环境、目标任务、方式特点来分析选择合乎实际的旅游行业行政模式，就是其中之一。
以改革开放正式建立独立的体系为起点，我国的旅游行业行政大体经历了三个阶段，即企业管理阶段、行业管理阶段和产业促进阶段。
企业管理阶段是以重点骨干企业为主要对象，以增加供给、规范服务为主要目标，以各级旅游行政管理部门都有直属企事业单位和企业管理机构为标志，实行重点和先导带动，时间是从国家旅游局单设到20世纪80年代中期，延续1个五年计划。
行业管理阶段是以旅行社、饭店、导游等主要行业为主要对象，以扩大供给规模和规范秩序为主要目标，以1985年国务院发布《旅行社管理暂行条例》为标志，实施法规、标准等规范指导、监督管理和市场开发，时间大体是从1985年到1995年，延续两个五年计划。
产业促进阶段是以旅游产业群和旅游活动全过程为对象，以组合资源、优化环境、促进旅游产业发展和旅游市场平稳健康运行为主要目标，以国家旅游局开展创建中国优秀旅游城市活动为标志，推动旅游产业促进、市场促进和消费促进，同时进一步加强和改进行业管理，扩大覆盖面，时间从1995年开始一直延续至今，全国预计将再延续大约15年（到2020年前后实现旅游强国目标为止）。
其后，将进入旅游行业行政与行业协会相结合、主要依靠成熟的市场机制维持旅游市场平稳运转的第四阶段，届时产业发展进入常态，旅游行业行政的主要任务就是市场促进和形象塑造提升。
现阶段我国旅游行业行政面临着几大突出问题。
一是迅速扩张的产业造成的行政任务持续大量增加与行政力量不足的矛盾。旅行社、饭店、导游等直接管理的产业规模持续快速扩张，行业行政的覆盖面不断向全要素、全过程扩展，旅游区点、旅游餐饮、旅游交通、旅游文化娱乐等逐步进入行业行政覆盖范围，要素组合、投资促进、规划指导、支撑产业建设、设施设备生产、重点区域开发等工作任务日益增加。还由于政府职责交叉和整体上的国家体制机制转轨变型，旅游行政部门按照既定模式发挥行业管理、产业促进、市场开发等职能的工作量大为增加，难度日益加大。
二是无限增加的职责任务与旅游行政部门法定职责有限的矛盾。党、政府和社会各方面从大旅游（即全要素、全过程旅游）的角度来对待和要求旅游行政部门，所有旅游事务都要旅游部门负责，所有旅游问题都要求旅游部门解决，所有有关旅游的责任都要旅游部门承担。由于旅游消费活动的外部边界模糊，导致由旅游部门承担的责任范围没有明确而确定的界定。在国家宏观体制转轨变型的特定时期，利益最大化和责任风险最小化是很多部门、行业的现实选择，又进一步强化了旅游部门承担职责范围不明确问题的复杂性。
三是不断紧缩的机构队伍与日益增加的职责之间矛盾越来越突出。目前，各级旅游行政部门所具备的法定授权及其机构设置、人员编制，都是按照“小旅游”管理为目标来确定的，在1988年、1994年和1998年的几次政府机构改革中，旅游部门保留原有机构和人员编制就被普遍认为是得到了加强，国家旅游局在1998年的机构改革中按照国务院确定的统一比例内设机构和人员编制均压缩45%%。未来的机构改革尽管不再以精简机构、压缩编制为主要任务，但按照小政府大社会的既定原则和目标，旅游行政部门机构升格、内设机构增加和人员扩编的可能性基本没有。
研究新时期旅游行业行政，还必须分析国家宏观经济体制因素。
我国仍处于体制转轨变型阶段，建立成熟完善的社会主义市场经济体制，政府的角色定位已经和将要发生根本变化。按照马克思科学社会主义理论，在未来社会（指共产主义及其第一阶段的社会主义社会），整个社会就是一个大工厂，全社会统一组织物质资料的生产、分配等。改革开放前，我国的社会经济运行模式，就是以马克思的这一设想为目标和原则的，政府是社会物质资料生产和再生产的组织者，中央政府负责全国的，各级地方政府按照中央和上级政府的计划、部署负责本区域内的组织实施。从实际运作看，国务院和各级地方政府成为主宰社会经济活动的权威组织，一切事情都由政府来负责，一切问题都可以请政府来解决。社会主义市场经济是现代市场经济，现代市场经济是按照法律制度来建立和执行规则运行的，各级政府的职责、权利和义务也都是法定的，政府成为依照法律法规行使监督执行职责的行政组织，即所谓依法行政；不仅物质资料生产与再生产的任务由各种社会经济组织来自主进行，而且大量具体的社会事务也由社会性的组织机构按照社会规则或市场规则来完成，即所谓“小政府大社会”的目标。其中，政府行政的层级职责分工是非常明确的，中央政府及其各个行政主管部门以保持全国及各系统平稳健康运行和各项产业、事业持续快速发展为目标，向全国人大提出立法建议，并依据法律制定行政法规、行政规章、技术标准、工作规范和提出指导意见，形成政府运行的法律制度和规则体系，组织、指导、检查、督促制度和规则的执行，并通过调查研究、汇总分析各种情况信息，了解执行情况、效果、问题，根据发展变化的实际需要，建议全国人大修订法律和及时修改法规、规章、标准、规范。各级地方政府及其各个行政主管部门负责组织、指导、检查、督促法律和国家行政法规、规章、标准、规范在本行政区域的实施贯彻，及时向中央政府及其各个行政主管部门报告、反馈贯彻实施的情况信息、措施建议，并根据本区域的实际，向省级人大提出制定实施地方法规和由政府制定实施行政规章、规定并组织、指导贯彻实施。
以上述分析为基础，就可以提出新的历史时期我国旅游行业行政目标设定与模式选择的原则、具体方式和内容建议。
应该按照依法行政、权责法定原则，来设定旅游行政主管部门的有限权力和责任；按照社会主义市场经济有限干预、承担监督管理职责原则，来确定旅游行政的有限职责和目标；按照转变工作职能和工作方式、建设效能政府原则，来设定旅游行政主管部门的机构编制。具体的目标设定方式，是由国务院通过建议全国人大制定《旅游法》，或者通过修订调整旅游行政主管部门的“三定方案”，来进一步明确旅游行政主管部门的法定职责，要科学划定其在行业管理、市场监督、安全质量、产业促进等方面的职责范围，按照权责法定的原则来明确旅游行政主管部门的有限责任。其中，国务院旅游行政主管部门的主要职责是，提出制定旅游法律、行政法规、国家标准、政策方针的建议，依据法律、行政法规制定行政规章、规定和组织编制全国旅游业发展规划，组织、指导、检查、督促实施法律、法规、标准、规范，组织开展调查、研讨、培训、交流活动，引导旅游业持续快速健康发展，优化产业发展的制度、政策、舆论环境，实施的具体事务性工作则由事业组织和地方旅游局承担。国务院旅游行政主管部门内设机构以具体分担部门相关职责为主要任务，通过调查研究、反馈信息，提出制定或修订法律、法规、规章、规定、标准、规范和政策、措施等具体建议，具体承担法定的审批、核准、许可、颁证、报告、通报等行政工作任务，有关的评定、检查、认证、认可和宣传、展销、论证、评审等事务由事业机构、社会组织来完成，行政机构负责确定计划方案、组织协调指导、检查督促服务等工作，改变目前行政机构陷入具体事务性工作之中，忽视调查研究、提出意见、制定计划方案、检查督促指导等本职工作的状况，更好地实现精简机构和人员编制、转变职能和工作方式、提高行政效率、建设效能政府的政府机构改革目标。
（作者单位：新疆生产建设兵团旅游局）
