――上海住房保障创新、发展研讨会与会专家发言摘编
　　市房管局去年曾举办了题为“进一步创新与发展上海住房保障工作”的研讨会。全国政协常委、人口资源环境委员会副主任刘志峰、市政府副秘书长尹弘、住房和城乡建设部住房保障司司长侯淅珉和本市有关委办局领导出席研讨会。与会的领导、专家、学者就理论创新、推动上海住房保障理念和方式的根本转变，以及完善上海住房保障的政策和制度，使上海住房保障体系既符合本地区实际、又适应中央对上海“四个率先”的要求，如何优化上海住房保障的管理手段、运行机制、组织机构、工作能绩以及如何推动上海的住房保障与上海经济社会的协调发展等问题，进行了认真探讨，形成了诸多建设性的意见和建议。这些建议必将对上海住房保障工作创新、发展起到积极的推动作用。
　　全国政协常委、人口资源环境委员会副主任刘志峰：上海历届市委、市政府都十分重视住房制度改革和房地产工作，十分重视解决普通居民的住房问题。上海市1991年建立住房公积金制度，2000年推出廉租住房制度，在全国起到了重要的带头示范作用，是我国住房改革的先行者。多年来，上海市通过旧小区改造、安居工程以及配套商品住房建设等，多种途径解决中低收入家庭住房困难，有力地改善了上海居民的住房条件，成效十分显著。
　　在社会主义市场经济条件下，政府在住房方面主要有三项职责：一是宏观调控，稳定市场，防止房地产市场大起大落；二是市场监管，规范市场主体行为，维护消费者合法权益；三是公共服务，保障人人享有适当的住房，维护社会公平。几年来，上海一手抓房地产市场宏观调控和市场规范，一手抓住房保障制度建设，很好地履行了政府职责。认真落实《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划》，不断创新体制机制，上海住房保障工作可以继续发挥示范带头作用，为实现胡总书记提出的“四个率先”做出重要贡献。
　　全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成：作为生活必要品，住有所居，即人人都有房可住是每一个人及家庭的基本要求。因此，住有所居作为党的十七大提出的“民生五有”目标之一，正在成为评价城乡居民生活水平与生存质量的日益重要的指标，并日益超过了食物保障等传统指标。
　　住有所居是一个不断发展并且需要渐进实现的民生目标。从有房可住，到拥有住房，从小面积住房到大面积住房，从只关注住宅面积大小，到关注住宅建设与装饰的质量，从忽视住宅环境到追求周边环境优良，客观上是一个不断发展的渐进的进程。如果对住房改善目标的追求停滞，实质上是社会经济发展停滞、人民生活水准停滞甚至下降的表现。但若对住房改善目标的追求过高或者违背渐进的规律，同样会扭曲住房体制及相应的供应体系，乃至于扭曲人们的心理预期，损害社会经济的正常发展。
　　住有所居不等于居者拥有其屋，居住条件的优劣虽然与房屋产权归属相关，更与居住面积的大小与居住环境的优劣密切相关。毫无疑问，住宅通常是最昂贵的家庭或个人消费品，我曾经提出过一个观点，就是主张住有所居渐进发展，从住国家的房（政府提供），到住别人的房（租别人的房），再到住自己的房（私人产权房）渐进，即拥有自己的住宅是私人住宅消费的最高境界。当代世界还没有一个国家的国民是全部拥有自己的住宅的。
　　住有所居需要政府切实保障，但改善居住条件只能依靠自己努力，并通过市场来加以解决。免除居民无房可住或者居住危房的风险是政府的责任，满足居民的基本居住条件也是一个负责任的政府应当承担的责任，但居住条件的不断改善却需要依靠居民自己努力，并通过市场来获得解决。因为政府运用的公共资源应当公平配置，而公共资源的有限性又决定了不可能满足全体国民的住宅需求，加之居民住宅需求因收入水平、生活质量要求及价值偏好不同而不可能一致。因而，政府在住宅保障方面实行保困济贫方针不等于可以全面满足。只有市场才能满足不同社会群体尤其是高收入群体对住宅的高水平需求及特殊需求。
　　为此，需要一个以公共房屋为基石、商品房屋为主体、职业住房福利为补充的三位一体住房供应体系。政府负责的公共房屋应当成为整个住房供应体系的基石。运用公共资源建设公共房屋来解决困难居民的住房困难问题，是政府对国民应当承担的保障民生与改善民生的重要责任，也是将国民经济发展成果转化为国民福利的合理途径。因此，政府需要将居住条件的保障与改善纳入政府的任期目标。在坚持提供住宅与货币补贴相结合的同时，应当加大对住宅建设的投入，采取以公共房屋供应为主、以货币补贴为辅的政策取向，让包括现行的廉租房、经济适用房在内的公共房屋成为整个住房保障体系的基石。商品房市场应当作为满足城乡居民改善居住条件的主渠道。由于公共资源的有限性与居民对住宅消费的无限性及追求目标的不断提高，在市场经济条件下，满足居民住宅消费需求的主渠道应当是商品房市场，包括房屋租赁市场与商品房市场。单位或者雇主提供的住房福利应当成为住房供应的补充渠道。应当鼓励单位、组织、雇主为职工分配住宅提供其他形式的住宅福利，同时恢复住房公积金的职业福利本来面目，包括住房配给、住房公积金、住房补贴都可以作为单位或者组织建立住宅职业福利机制的供应方式。
　　全国政协常委、人口资源环境委员会副主任刘志峰：如何确定住房保障范围，是住房保障的基础性工作，也是正确界定政府保障职责和市场调节范围的重大问题。要按照中央提出的“住有所居”的目标，紧密结合上海经济社会发展阶段的实际，统筹考虑财政承受能力和土地供应能力，妥善处理各项住房保障政策和保障对象的关系。2007年8月，国务院第187次常务会议专题研究解决低收入家庭住房问题，下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发24号文件）。这是一个很好的文件。上海市及时出台了《贯彻国务院关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见的实施意见》，并制订了《解决城市低收入家庭住房困难发展规划（2008－2012年）》。
　　关于住房保障的范围对象，我同意上海市《发展规划》中的提法，将住房保障范围由最低收入住房困难家庭扩大到中低收入家庭，在加快解决低收入家庭住房困难的同时，努力解决既不符合廉租住房条件，又缺乏住房市场消费能力家庭的住房困难。
　　关于住房保障标准，应当贯彻以人为本的思想，具体把握好以下几点：一是住得下、分得开，这是基本要求。二是既要讲面积更要讲功能，做到面积小、功能全。三是既要讲人均收入水平和面积标准，又要区别对待不同家庭结构类型，如单亲异性成员家庭，可以在人均面积标准基础上适当提高，满足分得开的要求。要严格控制经济适用住房面积标准，以60平方米左右为主，高层建筑和家庭人口多的可以适当放宽，控制在70平方米以内。好的地段要更小些，三十多、四十多平方米就可以了。
　　关于住房保障方式，原来提以货币补贴为主，实物配租和租金减免为辅。目前提发放租赁补贴和实物配租相结合，上海市提出逐步提高实物配租的比例。我认为，凡是政府补贴的都应该量化。经济适用住房要在量化政府补贴（包括暗补）的基础上，实行共有产权；按照政府补贴和运作机构（或开发商）投入比例，确定政府和居民的产权比例。目前，对经济适用住房免收土地出让收益和各项税费、政府性基金，出售价格按照开发成本加微利确定，一定年限后可以上市，并补缴土地出让收益等价款。实行共有产权，以准市场价格作为全部产权，个人购买的价款占准市场价格的比例为个人产权，土地出让净收益减收和政府各项税费减免额量化为政府产权，可以准确界定每个地段经济适用住房的产权比例。所谓“准市场价格”，主要是指运作机构或者开发商的利润按照不高于3％进行控制，不同于一般的商品房价格。量化之后的好处，一是产权清晰，权利关系明确；二是容易形成退出机制；三是对经济租赁住房的优惠也可以量化。退出时，可以按届时同地段普通商品房价格进行比例分成。允许老百姓购买政府拥有的产权份额。如果老百姓要转让，政府优先购买对方的产权份额。这样，也可以不再限制五年之后才能上市转让。
　　全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成：上海是我国最发达也是最先进的地区，这种发达与先进不仅仅是指经济发展水平，更体现在社会事业的发展及制度创新上。在社会保障方面，中央的许多政策甚至制度安排实际上都发源于上海，如住房公积金制度、廉租房制度、最低生活保障制度，乃至于慈善事业的发展亦为全国提供了示范。现在，中央对上海又明确提出了“四个率先”的要求，表明了中央对上海的高要求与期望。因此，上海市开展的进一步创新和发展上海的住房保障工作，其实是具有全国意义的事情。
　　对上海已经出台的住房保障政策，我觉得有一些做法是非常值得其他地方借鉴的：
　　第一、突出政府在居民住房保障体系建设中的责任，制定了解决低收入家庭住房困难的发展规划，明确了住房保障体系的经费保障机制，扩大了公共房屋供应范围，对廉租房与经济适用房的建设均明显地加大了力度，从覆盖最低收入户向中低收入户扩展，这显示了上海居民尤其是中低收入居民的居住条件将得到起码保障与较大幅度的改善。
　　第二、完善了住房供应体系。重点保障低收入家庭的住房，在加大廉租房与经济适用房建设的同时，采取政策措施鼓励居民租房，是对住房供应体系的完善。
　　第三、突出了社会公平。从廉租房的面积限定50平方米左右、经济适用房面积限定60平方米左右，到建立廉租房退出机制，以及将外来务工人员的居住条件保障纳入制度安排，如农民工集体宿舍、集体公寓等，均表明了上海的住房保障体系正在日益显示出对社会公平的取向。
　　第四、有效地整合资源。建立全市统一、市区联动的保障性住房租赁服务平台，结合旧区改造、旧住房综合改造解决居民住房问题等，均体现了有效整合资源的特色。
　　国务院发展研究中心市场经济研究所副所长王微：从上海的实际情况来讲，在政策和制度完善的创新方面，有以下四个特性需要予以高度关注。
　　一是大城市的特性。从国际的经验看，大城市和中小城市在住房问题上的现实是不一样的，主要矛盾也是不一样的。上海是我国最重要的经济中心城市，也是国际型的中心城市。因此，上海市在住房保障方面面临的问题一定带有大型城市的特点，既有本地居民的住房需要，也有大量城市化过程中进入到这个城市的很多新市民、新移民的住房需求，随着城市的发展，上海的住房市场逐步由一个本地的市场演变成国际化的市场。因此，住房需求所面临的矛盾比中小城市更艰巨、更复杂，也就是需求的多样性。所以，一定要坚持从大城市的特色上解决，推进住房保障的多元化，真正落实“以人为本”的住房保障。
　　二是必须和中央政府住房保障的推进相结合。政策探索和制度完善主要是在国务院24号文件已经明确的一些改革方向上，跟中央相关部门的制度探索结合起来，才能得到更多的政策资源的支持。
　　三是注重长期性、阶段性的问题。其实住房保障的多样方式，从今天看是多样的，从历史来看可能是单一的。比如，在早期公共住房制度就是主要的形式。所以，需要客观地分析、判断当前上海住房保障的主要问题在哪里，是解决没有住房的问题，还是增加更多的低价住房的问题。通过判断，从长期的角度出发，先解决阶段性的问题，再逐步向长期性目标发展。
　　四是结合上海的社会经济特点进行创新。关键是要在借鉴国际现有的政策、方式、手段的基础上，结合中国特色、上海的本地特点，进行有针对性的政策和制度框架设计。
　　合理选择探索和创新的重点突破口。我认为结合上海特点，可在三个方面进行制度探索。
　　第一，保障对象的准入标准。包括收入标准和住房面积标准，具体用什么标准、方式来确定住房保障的对象，而且这个保障对象还是要分层次的，给予他什么样的住房支持和帮助。所以，准入机制和未来的退出机制是非常基础的一个创新工作。
　　第二，要加快探索保障方式的选择。要结合阶段性的判断，找出当前的主要问题，在廉租房、经济适用房、住房公积金这样的整体框架里，哪些是需要首先突破的，哪个保障能发挥更大的作用，以及供给方式的创新，这些都需要结合国际经验做出探索。在运作体系上，上海的住房保障运作体系还需要进一步深化，包括一些制度的安排、采取的措施等。
　　第三，上海是我国的金融中心，也是主要的资本市场。因此，上海有更多的条件在住房金融创新方面走在前列，包括住房保障融资制度的建设。一方面整合政府资源，另一方面整合社会的资金，通过合理的融资方式和制度安排，加快推进住房保障工作。
　　湖北省住房改革和发展研究会会长曾繁杰：上海作为现代化的国际大都市，所要建立的是面对经济全球化，与其地位相适应的、开放的、科学的、规范的、集约的、法制的住房保障系统。它是房改的深化，是构建住房新体制的关键举措，它与住房市场发育随行，与住房经济健康成长相伴。这个系统是住房管理创新的产物，它将瞻前顾后，继往开来，既能吸收人类住房历程之精华，凝结全国住房改革与发展之经验，又可扼制旧住房体制的惯性，抹平改革过程中留下的遗憾，排除市场过热带来的干扰。它也是建立高效科学的投融资体系的需要。
　　住房供应过程中的社会资源应当如何配置？答案是：政府发挥主导作用，市场发挥基础作用。即在政府的主导下市场发挥基础作用，在住房保障资源配置上强化政府“主导控制”的意识，这是住房保障的核心职能和物质基础。这里强调的“主导”意识，不是揽权，而是政府必须履行的责任，它包括对资源认知的全覆盖，对资源的集聚、整合、配置和运营；它讲究的是挖掘与聚合、公平与效率、平衡与协调、节约与环保；它追求的是资源使用综合效率的最大化；它考验的是政府的决心、智慧、谋略和艺术。
　　发展住房保障事业，融通资金是一篇大文章，不能把眼光仅仅盯在财政身上，要在通盘考虑区域金融、资金资源的基础上，通过策划与协调，努力创建一个以实现财政资金为主导（发挥指向、杠杆、补贴作用）、公共资金为主体（发挥示范、支柱作用）、社会资金为主流、金融资金作支撑的住房保障投融资体系。要讲究操作的艺术性，切实搞好相互间的配套、合作、共赢，让有限的财政资金引发大量的各类资金进入，逐步形成二元结构的住房保障融资体系。即以财政资金、公共资金为主导，金融资金、社会资金相配合，有机组合，优势互补，自然融合的全新体系。住房公积金是保障住房公共资金的主要支柱，为充分发挥其作用，有必要对其进行科学的改造，通过注入资金，确立其财产主体和法人地位；通过管理与经营职能的分离，管理职能并入政府职能部门，使公积金的管理更加科学、合理、规范，更加完善。经营职能分离出来后，与存款者建立严谨的委托关系，从而获得更大的经营空间。这有利于与财政资金配套，在发展保障住房的过程中大展身手。
　　清华大学房地产研究所所长刘洪玉：公共住房政策和住房保障的关系，用一个比较综合的概念来理解，就是要建立分层次、多渠道的住房保障制度以及相应的住房保障配套政策，上海提出的健全两个体系、三个为主、划分三条线等都是比较好的，也体现了公共住房政策的内涵。
　　关于住房保障制度建设应注意的问题
　　一、公共住房和住房保障，保障对象及其动态调整。我们目前还做不到动态调整，一般是滞后，重点是建立住房保障的机制。
　　二、保障形式，即租赁或购买。不管是租还是买，供给补贴还是需求补贴，实物补贴还是现金补贴，要根据不同的情况不同对待。从创新的角度，英国现在有了共有产权的房屋，即租赁+购买，对于中低收入家庭，买不起全部产权，可以买25%的产权，其余75%归政府或非营利组织所有，等有了钱，可能再买25%的产权，英国的目标还是希望家庭能多掏钱，这种方式我们是否可以借鉴。
　　三、政府财政负担。有直接支出和间接支出，有金融补贴或税收补贴，有中央补贴和地方补贴。
　　四、政府管理负担和非营利机构参与。我们当前的问题，住房还比较短缺、住房水平还比较低；政府为住房所承担的管理负担非常重。那么，在重新建立和完善住房制度时，要尽量减轻政府的管理负担，让非营利机构参与到建设、分配、管理的过程中。
　　五、公平与效率问题。
　　六、私营部门参与问题。这在国外比较流行，政府希望私营部门的参与，包括开发商、商业银行以及雇主。如果雇主解决了员工的住房问题，就减轻了政府的责任。再有公共部门和私营部门如何通过合作、合伙的计划，来增加住房的供应。
　　七、人口特征的影响。老龄化、人口减少的趋势；家庭结构与生命周期；劳动力和人口流动问题。
　　八、城市空间结构与城市扩张。就业与居住空间分异；城市增长边界；存量土地利用问题。
　　九、公共住房政策导致的金融问题。如美国的次贷危机，有一部分人归罪于公共住房政策。华尔街的银行家说，实际上这是在政府的规则里运作的，只能说是利用了政策的漏洞，并不是有意要做这件事，其实也是为美国的公共住房政策作了贡献。因此，不管是租的形式或是买的形式，都可能导致金融方面的问题，因为它必须占用大量的资金。
　　关于住房保障制度的评价体系
　　如何去评价我们的制度是好或是坏？供应、需求之间的关系，是不是应该进入的人就能够进来，金融支持和可支付性是什么关系，住房和邻里质量（居住分异问题），是不是给老百姓提供了多样性选择，可以租赁、可以购买，可以从公共部门租，也可以从私人那里租，另外管理是否有效。我觉得，在整个决策过程中，有没有可能做到政府主导、公众参与、民主决策。住房问题其实也是个政治问题，只不过是资源在不同的群体之间如何再分配的问题。再有就是统一政策、分工负责、有效协调的问题，今天就很好，很多政府的相关部门都来了。所以说，住房保障制度是上海市政府制订的，而不是房地局制订的，应该是由房地部门牵头，相关部门互相配合，并且承担相应的责任，仅仅靠房地部门一家的能力是很有限的。
　　关于经济效果评价
　　是否提高了补贴对象家庭的福利水平：收入转移，即补贴公平市场租金与家庭收入30%之间的差额；增加住房消费，即补贴状态下愿意进行更多的住房消费。是否令其他社会成员从低收入家庭住房和其他消费增加中获得的价值。
　　深圳市房地产研究中心副主任王锋：目前我国住房需求者可以分为高收入住房需求者、中等收入住房需求者和低收入住房需求者三个部分。相应地，住房供应体系也应分为针对高收入家庭的完全市场化住房供应体系、针对中等收入家庭的政府扶持性住房供应体系、针对低收入家庭的政府保障性住房供应体系。
　　三层次住房供应体系的构建思路是基于我国住房供求现状，满足所有居民住房需求，实现“居者有屋住”而提出的。
　　第一、商品住房。在这三层次住房供应体系中，针对高收入家庭的商品房完全由市场供应。基于房地产市场对于宏观经济运行的重要性，国家对该市场的调控服从于整体宏观经济调控的战略框架，因而属于宏观经济调控的范畴，即国家运用市场化的手段，如利率、汇率等进行调控。
　　第二、政府保障性住房。对低收入人群的政府保障性住房完全由政府提供，禁止任何企业参与。基于保障性住房供给对于住房民生性、构建和谐社会和维护社会稳定的极端重要性，国家对该市场的干预属于直接干预，即完全行政化的手段，如通过财政资金、土地出让金建设廉租房、公共租赁住房等。三、政府扶持性住房。针对中等收入家庭的扶持性住房供应，是针对目前我国占比约60%的中等收入家庭在住房供求矛盾突出、住房价格居高不下的背景下无法解决或无法短期内解决住房问题而提出的。这部分家庭包括尚未购买首套住房的中等收入人群、卖旧房买新房的中等收入人群、特殊群体（政府引进人才）等。基于土地的公有性和住房的民生性，国家对该市场的干预在于解决占人口大部分的中等收入家庭的住房问题，因而属于间接干预，国家运用包括金融、财税、土地和规划等经济、法律和行政多种手段进行干预。
　　值得注意的是，政府扶持性住房供给并不是对市场的否定，而是基于目前住房供求矛盾异常突出和住房民生性而提出的住房供应模式。随着保障性住房供应的逐步到位和政府扶持性住房供应的增加，住房供求矛盾将逐步缓解，住房价格将逐步趋于平稳和下降，中等收入家庭中的大部分也将有能力进入商品房市场。另外，随着人民生活水平的提高，享受政府扶持性住房的购买者将会转向商品房市场。